贫困退出：政策蕴含、机制解构与发展扶持政策接续

摘    要：贫困退出机制完善有助于扶贫开发业务流程再造、脱贫对象生计能力提升与扶贫治理优化。综合考察“着力于扶贫开发制度完善和扶贫资源效率提升、突出多元主体参与扶贫开发治理机制创建和强调现代信息技术利用与新型管理模式创新”的贫困退出机制运行特点，针对性分析贫困退出标准僵化且难以科学衡量、“程序合法即合理”的认知偏差、贫困退出工作激励水平不高等贫困退出实践困境，提出了贫困退出机制完善与发展扶持政策接续策略：严把精准路径，完善贫困退出指标体系；严格贫困户、贫困村的退出程序，注重贫困退出工作考核评估；强化贫困退出宣传教育，注重精神脱贫与物质脱贫相结合；注重正向激励与负向激励相结合，强化贫困退出工作支持保障；创新发展扶持政策接续，提升脱贫对象生计可持续发展能力。

关键词：贫困退出；政策蕴含；运行特点；实践困境

一、问题提出与相关研究

       服务于2020年全面建成小康社会目标要求，准确把握新时期精准扶贫、精准脱贫工作阶段性特征，科学研判脱贫攻坚形势，继《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》文件要求“研究建立重点县退出机制”、《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出“抓紧制定严格、规范、透明的国家扶贫开发工作重点县退出标准、程序、核查办法”以来，中共中央办公厅、国务院办公厅又于2016年4月专门印发了《关于建立贫困退出机制的意见》，进一步明确了贫困退出工作的指导思想、基本原则、退出标准和程序及工作要求等内容，《“十三五”脱贫攻坚规划》对于各地区贫困退出工作也提出了“严格执行贫困退出和评估认定制度”要求，以切实提高扶贫开发工作的针对性和有效性，确保实现我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困的目标。

       由于贫困退出问题的时代特征，学术界对于贫困退出机制的研究也已渐趋升温，但目前典型研究成果仍较为稀缺，分析视角多聚焦于以下6个方面：一是贫困退出制度发展历程。二是贫困退出内涵及要素组成。三是贫困退出机制框架。四是贫困退出实践挑战与优化建议。五是贫困退出治理能力提升。六是国际贫困退出机制研究。

       较之于参与主体多元、利益关系复杂、风险因素交织、绩效评价困难的贫困退出工作实践，宏观指导性的政策与机制设计仍偏普遍化、原则化，致使各地区贫困退出工作中面临贫困退出政策认知错位、退出工作机制僵化、退出标准难以科学测定、民主参与及公正透明程序缺失、贫困退出正向激励与贫困退出后返贫风险防范薄弱等实践困境。借鉴相关学理分析与实践探讨，因循精准扶贫、精准脱贫战略要义，进一步清晰贫困退出制度设计的政策蕴含，明确贫困退出机制运行特点与实践困境，并在基础上提出贫困退出机制完善和发展扶持政策接续建议，有助于提升贫困退出工作水平、优化配置有效的扶贫资源以及“十三五”脱贫攻坚工作顺利推进。

二、贫困退出制度设计的政策蕴含

       贫困退出是扶贫开发工作的重要环节，也是精准扶贫、精准脱贫政策的制度组成。鉴于全面建成小康社会的任务倒逼和经济新常态对于资源配置水平要求的提升，扶贫开发政策的公益性和福利性决定了其在服务对象选择时应符合社会公正和扶贫资源高效利用原则，政策对象“贫困进入—持续—退出”动态管理背景下精准扶贫基础上精准脱贫便成为“扶贫开发目标管理理念”指导下的关键节点工作，而科学、规范、精准完成贫困对象有序退出工作的前提则是准确把握贫困退出制度设计的理论维度和政策蕴含。

       1.扶贫开发业务流程再造，节点任务审视与改进

       传统扶贫开发关注“政府主导下的扶贫资源驱动式减贫”，综合考察当前贫困致贫原因多维、特殊类型以及极贫贫困群体特征凸显、扶贫资源减贫边际效应式微以及决战全面小康目标如期实现等阶段性特征，尤其是受力于“依靠资源跨界的整合效应来拓展更新技术、模式、业态、平台的应用空间”的新经济形式对于传统价值创造与民众受益机制的影响与改变，面向贫困群体需求的精准扶贫成为必需，环境的变化、任务的调整与资源的稀缺等因素驱动传统扶贫开发工作需要全面审视业务经办流程，基于顾客导向实现行政组织结构和业务流程再造。在原来“重投入、轻绩效”的传统扶贫开发业务工作中强化扶贫对象“退出机制环节”设计，并形成一个相对独立的职能模块，有助于扶贫开发由“政治任务驱动式”转变为“目标—结果导向式”，注重减贫脱贫任务的阶段性划分与梯次攻坚：精准识别扶贫对象致贫原因，精准对接扶贫对象发展意愿和诉求，精准评价扶贫对象发展水平与扶贫工作绩效，继而精准贫困退出，增强节点任务绩效评价意识并在此基础上形成扶贫开发工作水平持续完善与提升的螺旋式上升环。

        2.贫困对象退出正向激励，生计能力恢复与提升

       贫困退出，基于内涵解读可为“去贫困对象身份化”，可为“扶贫开发政策福利与权益的收回”，可为“贫困对象发展能力的提升”，亦可三者兼而有之；如若视其为机制设计，又可分为贫困对象的主动退出和被动退出。当前部分贫困区域与民众在贫困退出时呈现出退出方式被动、退出数量较少以及退出效果不理想等特点，其中固然有退出标准不完善、贫困对象的扶贫开发政策依赖、扶贫开发中的利益集团合谋等原因，本质解读在于“些许管理主体和贫困对象对于贫困对象身份所引致政策利好以及能够长期保留的偏好冶或是对于“退出基础上的贫困人口生计能力恢复与提升是扶贫开发政策终极目标”的误解。关注贫困退出制度设计，核心是为扶贫开发工作提供内生驱动力：明确贫困退出工作时间节点，激发贫困对象的生计发展积极性，提升贫困人口发展内在动机和自身可行能力；清晰贫困退出标准，以保留甚至提高退出贫困对象的政策利好，强化扶贫开发政策与区域、行业、项目等发展规划的衔接，驱动贫困对象主动退出扶贫对象行列；以推进“贫困退出”工作为契机，汇聚社会扶贫合力，整合资源，完善“三位一体”大扶贫格局，从而积极推动整个贫困退出工作。

       3.扶贫资源配置效率提升，扶贫治理转向与优化

       扶贫资源配置效率提升着眼于资源配置结构效率、资源配置行为效率以及资源配置的延续效应发挥。贫困退出制度设计的政策蕴含假设前提是作为公众资源的扶贫资源具有稀缺性，而贫困是影响社会经济健康发展的问题之一。用于补齐这一社会发展短板的扶贫资源投入对于其他社会发展资源的引领、汇聚和协同等效应发挥是扶贫效率提升的关键，如果政策瞄准失误或者政策执行异化，扶贫资源配置效率将会大打折扣，预示着走向扶贫治理现代化的扶贫政策需要调整和优化：引导符合条件的贫困对象有序退出，避免非贫困群体无效占用和浪费宝贵的扶贫资源，让需要帮扶的困难群众能够及时得到有效帮扶，提高扶贫资源的配置结构效率；建设和谐贫困退出氛围，形成针对贫困退出制度的科学认识，强化扶贫开发过程中的多元利益相关者协同配合，注重扶贫开发、社会保障等政策间的接续与协同，提高资源配置行为效率；扶贫资源配置过程中具有战略考量，既考虑到贫困对象的近期生计水平恢复情况，又要兼顾贫困对象长远生计，尤其是要强化扶贫对象在贫困退出后的生计可持续发展能力的培育与提升，以提升资源配置效率与延续效应发挥。

三、贫困退出机制运行特点与实践困境

       1.贫困退出机制运行特点

       （1）制度层面：着力于扶贫开发制度完善和扶贫资源效率提升

       依照精准扶贫、精准脱贫战略要求，当前扶贫开发工作一个重要的思想转变即是逐步摆脱了“贫困主要是经济性贫困”的传统认识，按照“发展的本质是实现人的全面发展，发展的动力和追求是人们对美好生活的向往”的理念指导，从物质、精神、公平、环境和谐等多维视角解读、治理贫困,按照贫困致贫原因从发展生产、易地扶贫搬迁、生态补偿、发展教育、社会保障兜底5个方面分类施策。综合考虑行政主导下的扶贫开发工作的路径依赖(尤其是强调经济发展基础上的开发式扶贫)、扶贫资源的有限性与扶贫开发工作的艰巨性、长期性，需要一个制度节点设计，使得多元化组合式扶贫开发工作能够在同一或多个扶贫对象不同发展阶段、不同发展水平上相互协作、相互转置，使得扶贫开发工作形成相互协同而又相互独立的嵌套式闭合循环，,增加扶贫开发制度的灵活性和有效性。另外，贫困退出不是扶贫开发工作的最终目标，贫困退出作为一项制度设计，有助于扶贫开发工作的利益相关者将“向前看”与“回头看”有机结合，通过贫困退出考核可以有效发现各地存在的共性问题和突出问题，提升多元主体对于致贫原因、贫困机理的深入认识,清晰扶贫开发工作绩效与扶贫资源减贫效应，找准脱贫攻坚的薄弱环节和不足之处，,从而为脱贫的“靶向治疗”提供重要的技术支撑和依据，进一步优化扶贫资源配置结构，有针对性地提出未来扶贫开发工作的思路与举措，提升扶贫开发工作效率与效益。

       （2）机制层面：突出多元主体参与扶贫开发治理机制创建

       贫困退出工作中突出多元主体参与扶贫开发治理机制创建，突出表现在以下4 个方面：一是完善脱贫攻坚考核机制，加强贫困退出工作的督导检查，通过建立定性与定量、全面与重点、台账考核与实地核查等相结合的方式，实现网格化管理，形成层级式、全覆盖的考核体系。二是完善动态管理机制，继续加强国扶系统、各省数据平台信息管理动态管理，及时更新建档立卡户信息；严格退出标准，建立扶贫、民政、人社、卫计、教育、残联等部门信息共享通道，无缝对接；按照“不愁吃、不愁穿，保障义务教育、基本医疗、住房安全”的脱贫标准和“是否享受扶贫政策、是否转变思想观念、是否提高发展能力、是否实现稳定增收”的要求，坚持“达标—验收—脱贫”原则，确保脱贫成果贫困户本人认同、社会认可，杜绝“被脱贫”和“假脱贫”。三是继续落实帮扶机制。加大扶贫资金整合投入力度，大力推进统筹整合财政涉农扶贫资金，以精准扶贫为载体，引导各行业资金和社会扶贫资金投入；加快村集体经济发展，针对扶贫对象建立常态化帮扶，切实保障扶贫对象脱贫不脱政策，确保贫困退出机制的正向激励作用；充分发动社会扶贫力量参与扶贫开发，发挥金融和保险的重要作用，鼓励资本市场主动服务脱贫攻坚，形成扶贫助困新合力。四是创新为民服务平台机制，推动服务理念提升、服务载体升级，实现服务资源、服务模式优化，依托先进技术，将教育、医疗、扶贫、农业等相关职能部门与贫困户进行“信息无缝对接”，打通联系服务贫困群众的绿色通道，实现服务贫困群众的零距离。

   （3）技术层面：强调现代信息技术利用与PPP模式、政府购买服务等新型管理模式创新

       科学的贫困退出指标体系设计，在契合扶贫对象多维贫困特征描述与生产生活发展水平评价要求的同时，还应能反映扶贫开发工作理念与未来发展趋势。综合分析江西、河北、甘肃、贵州等不同地区贫困退出指标体系，多是基于创新、协调、绿色、开放、共享等五大发展理念引领，依照精准扶贫、精准脱贫要求，结合我国官方统计指标，基于学界和业界较为认可的牛津大学贫困与人类发展研究中心(OPHI)多维贫困指数、联合国人类发展指数(HDI)以及我国贫困户建档立卡等贫困评估认可度较高的指标体系，结合区域贫困形势从发展基础、发展环境、发展潜力等不同层面进行选择、优化。同时，不同地区在贫困退出指标体系设计时开展了广泛的横向交流，在很大程度上避免不同区域间贫困退出指标的“反向攀比”，使得贫困退出指标体系“整体协整性较强、分部针对性较高”特点，具有较强的可操作性，夯实了贫困退出工作基础。

       囿于贫困退出工作中“流动性贫困、多维贫困和协同治理”的阶段性特征，利用现代信息技术和管理理念的新型管理模式创新为贫困退出工作顺利开展增添了新动能，确保“脱真贫、真脱贫、少返贫”：一是运用大数据管理理念，依托国家扶贫开发信息系统，严把基础数据入口关，及时跟踪、更新、分析贫困村、贫困人口和精准扶贫数据信息，基于大数据准确研判和精准预测贫困退出工作形势，动态监测脱贫攻坚进展和成效。二是对照识别精准率、退出准确率、群众满意度达标规定，对标找差，加强政府与市场主体间的协作，引入PPP、政府购买服务等新型管理模式，整合并有效利用第三方等外力资源，促进扶贫开发工作的专业化发展，在风险共担、利益共享的基础上高效推进扶贫开发阶段遗留性问题，强化贫困退出风险控制，提高扶贫开发公共服务效率与质量。

       2.贫困退出机制的实践困境

       一是贫困退出标准僵化且难以科学衡量。首先，不论是贫困县、贫困村还是贫困户退出标准，贫困退出标准仍然主要以收入水平为核心标尺，但由于收集过程中的信息不对称、缺乏科学合理收入考核机制，扶贫对象的收入水平很难准确把控，实现扶贫对象的“进入—退出”动态管理困难；其次，贫困县退出实践证明贫困退出多是政府主导下政策调整的结果，扶贫对象缺乏主动性和积极性；再次，扶贫对象致贫原因的多维特征要求贫困退出的潜在标准是“生计水平达到区域居民收入平均水平且生计发展能力恢复”，故影响扶贫对象收入的消费支出、生计手段等关键因素应纳入到贫困退出标准，以期实现“在多项评价指标相互佐证中实现较高程度的贫困退出精准评估”。

       二是“程序合法即合理”的认知偏差。贫困退出机制明确规定了扶贫对象贫困退出的程序，加之贫困退出标准的难以衡量特征，一些地方的贫困退出逐渐演变为以“走程序”为主的“形式退出”，只要县、乡、村、户等利益相关主体认可，即可对扶贫对象备案销户，实现贫困退出，同时通过访谈得知，很多地方的贫困退出民主评议和公示往往流于形式，扶贫资源配置失衡，致使贫困退出工作中出现“被脱贫”甚或是出现通过多数人同意的合理程序剥夺少数人获取珍贵扶贫资源的权利的“如何对多数人同意和保护少数人的权利看似悖论的两者兼顾和协调”的问题。

      三是贫困退出工作激励水平亟待提高。“干部不敢退，群众不想退”是很多地区贫困退出工作的真实反映，贫困区域及扶贫对象对于国家扶贫资源的依赖，导致从事扶贫开发工作的干部和受益群众产生“依赖性和畏难情绪”，尤其是担心贫困退出后的生计发展与返贫风险，扶贫对象精神贫困基础上的发展意识薄弱、市场竞争条件下的生计手段欠缺和致贫风险防范水平不高、多元主体参与的益贫治理体系与发展环境亟待完善等是关键影响因素。

四、贫困退出机制完善与发展

扶持政策接续策略

       扶贫对象的贫困有序退出与生计可持续发展是贫困退出机制的两个核心组成。因循贫困退出机制的政策蕴含、运行特点推理，结合贫困退出的实践困境，推进贫困退出工作，需要持续完善退出机制设计和扶贫对象发展扶持政策接续。

      1.严把精准路径，完善贫困退出指标体系

       牢牢把握“识别精准率、退出准确率、群众满意度”的目标导向，严格按照建档立卡的标准、程序和要求，认真开展贫困人口识别，全面、及时、更新基础数据精准化采集、核实和清理工作，确保扶贫信息精准无误。当前的贫困退出指标体系侧重于家庭经济收入、住房、保险等内容，但贫困是具有多维、多变、系统特征的复合概念，进行贫困退出指标设计时应优化顶层设计，处理好两组关系以完善贫困退出指标体系：一是扶贫对象收入与支出的关系。贫困退出指标体系设计时应将扶贫对象的收入与消费支出信息兼顾，“以收入为导向的反贫困救助政策所遇到的一个重大挑战便是其执行过程中所产生的结果部分与政策制定初衷相违背”，因为其缺乏对家庭刚性支出超出家庭收入能力的帮扶，从而使得贫困主体脱贫之后迅速返贫。二是贫困退出指标之间的关系。现行贫困指标体系重点考虑了收入、住房、基础设施等反映民众基本生产生活水平的代表性单项数据，为了能够综合反映贫困区域与扶贫对象的发展状态，可适当引进多维贫困指数来进行指标间关联分析，以准确反映贫困深度、贫困强度等。

       2.严格贫困户、贫困村的退出程序，注重贫困退出工作考核评估

       贫困户退出要坚持公开、公平、透明的原则，按照预退出、精准扶持、摸底调查、民主评议、入户核实、公示公告、批准退出的程序执行；贫困村退出按照对象初选、精准扶持、调查核实、公示公告、批准退出的程序执行；且在贫困户退出过程中，要充分发挥村两委、驻村工作队和帮扶责任人等扶贫工作参与主体作用，按照贫困退出条件，并结合第三方评估检查，确保贫困退出工作质量：一是深入调查摸底，再次精准识别。按照区域贫困退出工作安排，持续开展建档立卡回头看工作，确保底数清、对象真、信息实。二是进一步完善台账及贫困户档案材料。在认真完成全村贫困户的精准识别和信息采集工作的基础上，建立完善动态管理体系；准确选择预脱贫对象，加大扶持力度针对性进行精准扶持，提供其生计水平；后续帮扶全覆盖。依据脱贫不减帮扶政策的要求，对于脱贫户逐户进行调查走访，持续跟踪记录，健全和完善脱贫人口的后期扶持政策与发展扶持机制。按照分级管理原则，细化分解区域贫困退出工作目标和责任，督促各级政府及其有关部门按照职能分工，推进贫困退出工作有序进行；同时建立并完善考核评价机制，实行目标责任制，实行定期、不定期督促检查。在贫困退出工作考核奖惩方面，关键考察贫困退出精准度、脱贫对象个性化生计可持续策略完善与长远生计保障3个方面。

      3.强化贫困退出宣传教育，注重精神脱贫与物质脱贫相结合

       贫困退出，既有物质层面的考核标准，也该有精神层面的改进提高。贫困退出之所以困难，是因为利益相关群体围绕作为公共资源的扶贫资源获取和利用形成了既得利益集团，并在其思想和行为中固化。伴随着我国扶贫开发工作态势与扶贫战略的调整，,顺利推进贫困退出工作，关注物质脱贫的同时，需要强化贫困退出的宣传教育工作，培养贫困退出利益相关者尤其是扶贫对象对于贫困退出制度在提高扶贫资源效率、提升扶贫开发工作质量方面的重要意义，并通过广播、电视、微信、短信、手册、宣讲会、专题讲座等多种形式，加强先进典型和模范宣传，提升贫困主体培育与塑造贫困主体积极自主的脱贫精神、敢于参与市场竞争的风险意识，注重极贫、深度贫困特殊扶贫对象心理疏导和精神慰藉，强化贫困人口在扶贫开发工作中的参与度，不断提升其发展能力与行为自信，推动其生产生活方式和价值观念从传统向现代的根本转变，逐步实现从被动脱贫转向主动脱贫、物质脱贫和精神脱贫“双推进”，为贫困退出工作顺利开展奠定思想基础。

       4.注重正向激励与负向激励相结合，强化贫困退出工作支持保障

       对于贫困退出区域与群体，坚持“扶持政策不变，支持力度不减”原则，实施产业扶贫、社会保障扶贫、就业扶贫、志智双扶、农村基础设施完善、安居和移民搬迁扶贫、村庄整治及美丽乡村建设扶贫、教育扶贫、健康扶贫、生态保护扶贫等多项巩固提升工程，尽可能防范其在贫困退出后的3—5年的发展适应期内生计水平下滑风险。同时，强化贫困退出工作考核评估结果运用，适当引入约束、惩罚等负向激励机制，强化常态化督查工作机制，,对于贫困退出推进不力的区域扶贫管理部门及工作人员，取消其年度评优评先资格；建立对贫困退出消极作为的懒政处罚机制，责令限期整改，并作为后期重点督查对象，进行跟踪督查问效；强化贫困户消极退出约束，逐步形成“脱贫光荣”机制。考虑到贫困退出工作的艰巨性，要以夯实脱贫攻坚基层基础，全面提升脱贫攻坚能力为目标，建立长效支持保障机制，以更好地适应脱贫攻坚新形势、新任务和新要求：开展多种形式的培训，重点解决贫困退出工作在基层有组织保障、有机构管事、有队伍做事、按规章办事等关键问题；进一步完善脱贫攻坚大数据平台建设，建立多部门信息共享渠道；强化扶持政策落实，帮助贫困地区选择一批扶贫急需、带动能力强的发展项目，从政策和资金上予以支持，形成帮扶与协作、输血与造血、制度建设与项目实施相结合的扶贫开发工作格局；大力发展集体经济，促进贫困村多个类型产业融合发展，增加集体经济积累；加大资金投入，以精准扶贫为载体，引导各行业资金政策和社会扶贫投入，发挥金融和保险作用，引导社会力量主动服务脱贫攻坚。

      5.创新发展扶持政策接续，提升脱贫对象生计可持续发展能力

       一是强化贫困退出干预，注重贫困群体良好发展行为习惯的养成。推进“有条件现金转移支付”计划，并与开发式扶贫相衔接，协助、协调贫困退出主体做好家庭理财和资金管理计划，推动救助性金融发展；设置公共岗位，鼓励脱贫对象通过就业换取发展扶持，注重良好发展行为习惯养成，提高其长期可持续发展能力。二是持续改善业务流程，提高贫困退出经办水平。借鉴体系相对完整的开发式扶贫政策执行机制进行贫困退出扶贫开发业务流程再造，完善动态管理机制，建立健全贫困退出的精准识别机制、快速响应机制、资金整合保障机制，民主公开公示机制、多方参与机制和绩效考核机制，逐步实现政策间的衔接，有效提升贫困退出治理经办能力。三是增进要素流动增益，消减脱贫对象生计风险。强调贫困区域发展要素的“流动增益效应”发挥，通过加大人力资本投资、提高公共服务水平和强化制度创新供给不断增进发展要素流动的能力和水平，使得脱贫对象生计可持续发展问题在要素交互中不断“社会化”，进而在健全制度建构和构筑环境保障基础上形成“社会合力消除贫困，共享社会发展成果”的良性社会发展循环。

郑瑞强.贫困退出：政策蕴含、机制解构与发展扶持政策接续[J].河海大学学报（哲学社会科学版），2017,19（5）：20-26.

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